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Il importe de résister à l’illusion de « l’infrastructure magique »



Interview de David Valence, député de la deuxième circonscription des Vosges


Vous présidez, depuis janvier 2021, le conseil d’orientation des infrastructures (COI). Le 24 février dernier, le conseil a remis son rapport, intitulé « Investir plus et mieux dans les mobilités pour réussir leurs transitions », à Madame la Première ministre. En substance, celui-ci défend que « toute planification écologique exigera un investissement accru et revu dans nos infrastructures. » Pouvez-vous revenir sur cette affirmation fondatrice ?


Le secteur des transports dans son ensemble (voyageurs et marchandises) représente environ 30% de nos émissions de gaz à effet de serre et il est établi que son impact carbone n’a pas baissé ces dernières années. Au contraire!


Trois leviers doivent être actionnés concomitamment pour que les transports s’inscrivent vraiment dans la transition écologique : le verdissement des énergies utilisées pour nos mobilités, le report modal vers les mobilités douces et le transport collectif, une certaine sobriété aussi (pour les marchandises comme pour les voyageurs).


On ne résoudra pas tout le problème de l’impact carbone de nos mobilités par la seule électrification des véhicules légers. C’est majeur ,mais ce ne serait pas suffisant. Or, pour qu’il y ait report modal, il est indispensable d’investir massivement sur nos infrastructures de transport, en particulier collectif, afin de les faire gagner en capacité.


Concomitamment à la remise du rapport, la Première ministre Élisabeth Borne a annoncé un plan d’investissement de 100 milliards d’euros d’ici à 2040 en faveur du transport ferroviaire. Quelles sont les caractéristiques de « cette nouvelle donne ferroviaire » évoquée par Matignon ?


C’est en effet le discours que nous tenons au Conseil d’orientation des infrastructures sur le besoin d’investissement du ferroviaire qui a surtout retenu l’attention du gouvernement, puis des médias. En ce sens, on doit se réjouir de ce que la Première Ministre ait repris les recommandations du COI, y compris s’agissant des besoins annuels en régénération (1 milliard d’euros supplémentaires par rapport à l’effort actuel, à partir de la fin du quinquennat) et en modernisation (500 millions d’euros supplémentaires par rapport à l’effort actuel).


Pour que cette perspective d’une accélération des travaux sur le réseau ferroviaire existant soit crédible et que les entreprises du secteur s’y préparent, l’important est aussi de donner de la visibilité à la trajectoire. Nous avons souhaité à cet égard qu’une loi de programmation - qui concernerait l’ensemble des infrastructures, et non seulement le ferroviaire - traduise cette volonté, qui ne peut se résumer à l’addition des contrats de plan Etat-Régions (CPER).

Pour autant, le dernier rapport de COI n’aborde évidemment pas que le sujet ferroviaire! Nous recommandons de poursuivre l’effort d’investissement inédit esquissé en faveur du fluvial depuis le plan de relance, ainsi que de travailler de façon déterminée et organisée à un usage plus collectif de la route. Mais le message central du rapport vaut pour l’ensemble des infrastructures : priorité doit être donnée à la régénération, à la modernisation et à la transition des infrastructures existantes.


Ce n’est pas un coup d’arrêt aux projets d’infrastructures nouvelles, car certaines sont absolument indispensables pour proposer des systèmes express de transports régionaux et métropolitains (SERM) par exemple. Nous n’avons pas même invité, comme cela a été caricaturé, à abandonner tout projet routier nouveau : la route centre Europe Atlantique (RCEA) doit ainsi être achevée dans ses aménagements ou l’A31 bis enfin engagée en particulier dans le nord de la Lorraine.


Pour autant, il importe de résister à l’illusion de « l’infrastructure magique » qui résoudrait miraculeusement les difficultés d’un territoire. C’est une vision datée. Le premier de nos devoirs est d’utiliser à plein le premier réseau routier, le premier réseau de voies navigables et le second réseau ferroviaire d’Europe pour les pérenniser et les adapter aux défis d’aujourd’hui!


Les investissements dans les infrastructures sont coûteux. Selon vous, comment doivent-ils être financés ? À titre d’exemple, Jean-Pierre Farandou, président de la SNCF, préconise l’instauration de nouvelles taxes sur les transports aérien et routier afin de financer le plan consacré au ferroviaire...


Nous n’avons pas vraiment été saisis du sujet du financement des infrastructures pour notre dernier rapport, mais bien plutôt de sa programmation. Le COI est d’ailleurs disponible pour une saisine du gouvernement qui l’inviterait à travailler sur le sujet complexe et volontiers polémique du financement des infrastructures


À ce stade, on peut poser deux bornes à la réflexion qui devra rapidement accoucher de réponses du côté de l’exécutif : des modes de transport qui compensent très insuffisamment leurs émissions de carbone (route, air) devront être mis à contribution en faveur des modes plus collectifs (train, transport routier collectif) ou doux ; quoi qu’il arrive, un effort budgétaire significatif devra être consenti en faveur des infrastructures de transport, en complément de ressources fiscales nouvelles et d’une mobilisation accrue des collectivités.


Aussi le rapport juge-t-il du caractère prioritaire des investissements dans les infrastructures à l’aune de critères explicites. Quels sont ces critères et quels investissements y répondent ?


Le précédent rapport du COI sur la programmation des infrastructures datait de 2018, sous l’égide du Président Philippe Duron. Ce document avait d’ailleurs largement orienté les dispositions de la Loi d’orientation des mobilités (LOM) de 2019. Depuis la LOM, le COI « nouvelle formule » car pérennisé a déjà remis trois autres rapports, dont le dernier en date reprend en effet le fil du rapport de 2018 sur la programmation des infrastructures.


En 5 ans, la nécessité de donner de la crédibilité aux engagements publics en matière d’infrastructures de transport n’a rien perdu de sa nécessité. Cela suppose, je le répète, d’être capable de s’engager à moyen-long terme sur des objectifs et de s’y tenir, avec évidemment des phases de révision mais sans multiplier les « marches/arrêts » et revirements brusques de doctrines si catastrophiques pour les finances publiques.


En revanche, la transition écologique a cette fois pris la première place dans les objectifs que le COI assigne à nos politiques publiques en matière d’infrastructures de transports. Ce n’était pas encore complètement le cas en 2018. Outre l’aménagement du territoire, c’est-à-dire notre capacité nationale à donner à chaque territoire la possibilité de se développer, les projets d’infrastructures de transports doivent être arbitrés selon nous en fonction de leur capacité réelle à décarboner les mobilités.


À cet égard, nous avons été très surpris de constater que beaucoup des projets ou des programmes qui nous ont été soumis n’intégraient qu’insuffisamment encore des évaluations en termes d’impact carbone évité. C’est vrai pour la plupart des projets ou programmes routiers, mais également des projets ou programmes ferroviaires et aériens. Le fluvial a mieux intégré cette impérieuse nécessité, pour ses programmes de régénération et de modernisation comme dans ses projets nouveaux.


Comment les investissements dans les infrastructures, déployées dans les territoires, se pensent-ils avec les collectivités ?


Toute politique ambitieuse pour décarboner nos mobilités reposera sur une confiance réciproque entre l’Etat et les collectivités territoriales, mais aussi sur la capacité de chacun à assumer sincèrement ses responsabilités.


Il est enfin acquis que les efforts de l’Etat devraient s’accroître pour le ferroviaire par exemple, afin de rattraper un retard accumulé depuis parfois 30 ou 40 ans sur certains axes. Les régions et les métropoles auront aussi à contribuer à une partie des programmes ou des projets nouveaux, voire à décider concrètement de leur lancement. Prenons le cas des SERM : le point de départ, ce sera à chaque fois une volonté régionale partagée avec une métropole et ses intercommunalités voisines. Le rôle de l’Etat sera de faciliter la conduite des investissements nécessaires sur les infrastructures, mais ce n’est pas lui qui financera l’augmentation des services.


Or, le sujet des infrastructures de transport est trop souvent « pris en otage » par des jeux d’acteurs. Telle collectivité, qui affirme haut et fort soutenir un projet, espère parfois sotto vice qu’il sera gêné ou empêché sans oser l’assumer publiquement. Telle politique publique, pourtant affichée comme une priorité par l’Etat, ne dispose pourtant dans les faits que de moyens humains étiques pour son pilotage concret…


Les arbitrages entre programmes et projets d’infrastructures doivent se faire avec les collectivités, comme ça a été le cas par exemple avec les accords « petites lignes ferroviaires » initiés par Édouard Philippe et Jean-Baptiste Djebbari dès février 2020. Mais, je le répète, il faut ensuite que chacun assume ce qu’il a décidé au moment où il était autour de la table avec l’Etat. À certains égards, le sujet des infrastructures de transport agit parfois comme un révélateur d’une certaine immaturité française persistante dans la pratique de la décentralisation.


Le rapport appelle également à penser l’investissement dans les infrastructures à l’aune de quatre quinquennats, et non de deux comme prévu par la lettre de mission. Pourquoi ce choix ?


On a beaucoup commenté en effet la manière dont nous nous étions affranchis du cadre budgétaire évoqué par la lettre de mission du ministre des transports, pour recommander un effort de près de 50% supérieur en faveur des infrastructures de transport par rapport à la trajectoire de la LOM.


Mais vous avez raison d’insister sur un autre affranchissement : celui de la perspective temporelle. Le temps des infrastructures est un temps long. Le Grand Paris express est en train de voir le jour, alors que son dessein a été posé de façon claire en 2011, il y a déjà 12 ans, et que des moyens proprement exceptionnels ont été consacrés à sa réalisation. Plus modestement, bien des SERM ne verront pas le jour avant 2032…


À l’étranger, la stratégie publique en matière d’infrastructures se décline souvent dans des lois de programmation à 10 ans, mais qui comportent déjà une dimension perspective pour 20 ans. Ces lois sont révisées tous les 5 ans environ. C’est cet enchâssement des engagements dans le temps (10 ans-20 ans et révision tous les 5 ans) qui correspond le mieux à la réalité du déroulement des programmes comme des projets d’infrastructures.


D’aucuns plaident en faveur, sinon de la dé-mobilité, d’une réduction de la mobilité afin de se conformer à notre trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Êtes-vous de leur avis ?


Il ne fait pas de doute que certains types de déplacements sont amenés à se raréfier ou à disparaître dans les années qui viennent. Faire un aller-retour en train à grande vitesse ou en avion pour participer à une réunion de deux heures n’a pas de sens, sauf dans quelques situations très exceptionnelles. De même, la part des déplacements liées aux loisirs (tourisme…) effectués en véhicule individuel ou par avion doit impérativement décroître au profit de modes plus partagés ou moins polluants dans les décennies qui viennent, c’est une évidence.


Pour les marchandises, il nous faudra aussi trouver le moyen de revenir à la raison en matière de logistique et probablement réguler le développement jusqu’ici anarchique et exponentiel des commandes individuelles (colis…) à l’impact environnemental catastrophique.


Mais je préfère parler de sobriété et de décence plutôt que de démobilité. Un écran ne remplacera jamais un contact. Une économie moins consommatrice en déplacements inconsidérés et plus locale ne peut devenir une économie cloisonnée. Depuis l’empire romain, c’est la capacité à se déplacer depuis un point donné qui définit son degré de civilisation et de développement. Je doute que cette réalité-là se retourne demain au profit de mondes clos seulement connectés numériquement. Serait-ce d’ailleurs vraiment souhaitable?


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